¿En que casos corresponde interponer recurso de reconsideración?

¿En que casos corresponde interponer recurso de reconsideración?

Artículo publicado en la primera quincena de Julio 2015 por la Revista Contadores y Empresas del Grupo Gaceta Jurídica

Marisabel Jimenez Becerra (*)

RESUMEN EJECUTIVO

El recurso de reconsideración se constituye como una herramienta para la protección de los derechos de los administrados contra los actos administrativos que vulneran o desconocen sus derechos. En el presente informe se analizan sus principales características, requisitos y los casos en los que corresponde interponerlo.

INTRODUCCIÓN

Los diversos procedimientos administrativos tienen por finalidad emitir un acto administrativo que cree, reconozca, modifique o extinga una situación jurídica subjetiva; y considerando que estos actos pueden ser emitidos en sentido adverso a los intereses del contribuyente, existen determinados mecanismos con los cuales este puede ejercer su derecho de defensa y cuestionarlos. Entre los mecanismos con los que cuenta el contribuyente para hacer efectivo dicho cuestionamiento encontramos a los recursos administrativos de reconsideración, apelación y revisión. En el presente informe desarrollaremos los aspectos más importantes del recurso de reconsideración.

I. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 

Los recursos administrativos deben su existencia al “lógico ofrecimiento de posibilidades defensivas ante eventuales violaciones de sus derechos o atentados a sus intereses por parte de la Administración, la cual tiene también ocasión así de revisar sus conductas, rectificando las desviaciones en que pueda haber incurrido frente a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico o simplemente, sin que haya producido ilegalidad, adoptando una decisión más razonable”(1). 

En este mismo orden de ideas, Morón Urbina señala que “el procedimiento seguido para sustanciar y decidir la controversia iniciada por la interposición de cualquier recurso administrativo corresponde a la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa, por cuanto siempre debe abrirse un debate para analizar detenidamente los extremos del contradictorio y resolverse conforme a derecho. Esa evaluación previa, demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y decisión dentro de un cauce de sustanciación que denominamos procedimiento recursal”(2). 

Como se puede observar, los recursos administrativos constituyen medios de defensa de los administrados, que les permiten cuestionar los actos de la Administración Pública que hubieran sido dictados contraviniendo sus intereses. 

Dicho esto, encontramos que el artículo 207 de la Ley de Procedimiento Administrativo General - Ley N° 27444 (de ahora en adelante, LPAG), determina que los recursos administrativos, son los siguientes: i) Recurso de reconsideración, ii) Recurso de apelación y iii) Recurso de revisión; siendo que en esta oportunidad nos centraremos en analizar el recurso de reconsideración.

II. EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 

La reconsideración, según lo señalado en el artículo 208 de la LPAG, es el recurso que se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación. 

Como se aprecia en el párrafo anterior, nuestra legislación reconoce tres características esenciales para el recurso de reconsideración: 

a) Debe sustentarse en nueva prueba, la exigencia de este requisito se encuentra en que la nueva evaluación que se está requiriendo se base en un nuevo medio probatorio, que pueda ser valorado por la autoridad administrativa, justificando que se realice un nuevo análisis; en otras palabras, tal y como lo precisa Morón Urbina, “para habilitar la posibilidad del cambio de criterio, la ley exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no evaluado con anterioridad, que amerite la reconsideración”(3). Sin embargo, se debe precisar que nuestro ordenamiento contiene una excepción, puesto que no se requiere nueva prueba, en los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia. 

b) Debe interponerse ante el mismo órgano que dictó el acto recurrido, con la finalidad de que evalúe esta decisión con base en una nueva prueba aportada. 

c) La presentación de este recurso es opcional, puesto que su presentación no es requisito para interponer un recurso de apelación contra el acto administrativo supuestamente lesivo de los derechos del administrado. 

III. PLAZOS PARA INTERPONER Y RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 

El plazo con el que cuenta el recurrente para interponer el recurso de reconsideración es de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación del acto que se desea impugnar. Asimismo, la Administración Tributaría cuenta con un plazo de treinta (30) días hábiles para pronunciarse, contados desde el día siguiente de presentado el recurso. De transcurrir este plazo sin que la Administración Tributaria emita pronunciamiento, se entenderá que ha denegado el recurso de reconsideración presentado por el contribuyente. De este modo, este último podrá presentar un recurso de apelación ante el mismo órgano que emitió la respuesta a efectos que sea el superior jerárquico quien se encargue de resolver el expediente. A continuación, se presenta un esquema del recurso de reconsideración: ver cuadro Nº 1.

IV. REQUISITOS PARA PRESENTAR EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 

El administrado o su representante legal acreditado en el RUC para interponer un recurso de reconsideración, deberá presentar ante la mesa de partes de la Intendencia u Oficina Zonal de su jurisdicción, un escrito firmado, detallando lo siguiente: 

1. Dependencia a la que se dirige. 

2. Nombres y apellidos completos, domicilio, documento de entidad y/o número de RUC, y en su caso, los datos del representante y de la persona a quien representa. 

3. Dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones cuando sea diferente al domicilio señalado. 

4. El acto que se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y cuando sea posible, los de derecho.

5. Identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya iniciados. 

6. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. 

7. Firma de abogado indicando su nombre y número de registro. Asimismo, en caso sea necesario, debe de presentarse copia del poder conferido al representante. Finalmente, no debe olvidar presentar nueva prueba que sustente el recurso de reconsideración.

V. PRINCIPALES DIFERENCIAS CON EL RECURSO DE APELACIÓN 

Como se puede observar, al momento de calificar un recurso de reconsideración este puede confundirse con un recurso de apelación; por esta razón es que, a continuación, se detallan sus principales diferencias. (ver cuadro N° 2):

Se debe considerar que como una garantía de los derechos de los administrados, los funcionarios de la administración están obligados a dar trámite a los recursos presentados, aun cuando el administrado se hubiera equivocado al calificarlo como recurso de reconsideración o de apelación; de tal manera que si un administrado interpuso un recurso de apelación, pero del sentido del escrito se aprecia que su voluntad es que el mismo funcionario revise nuevamente el expediente y adjunta nueva prueba, entonces el funcionario debe tramitarlo como un recurso de reconsideración(4). 

VI. CASOS EN LOS QUE PUEDE INTERPONERSE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

Para determinar contra qué actos administrativos procede interponer un recurso de reconsideración, se debe considerar que este recurso solo permite cuestionar los actos de la administración con base en una nueva prueba y que debe ser interpuesto ante el mismo órgano que dictó el acto recurrido. Asimismo, se debe tener en cuenta lo dispuesto de forma general para todos los recursos administrativos en el artículo 206 de la LPGA, norma en la que se detalla que solo pueden ser objeto de impugnación, los siguientes actos administrativos: 

• Los actos definitivos que ponen fin a la instancia administrativa, tales como las resoluciones que determinan la exclusión de la lista de buenos contribuyentes, o las que declaran el abandono de bienes comisados. 

• Los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o que produzcan indefensión, por ejemplo, los que determinan la inadmisibilidad de una solicitud.

Por otro lado, con la finalidad de determinar contra qué actos administrativos emitidos por las administraciones tributarias puede interponerse recurso de reconsideración, se debe considerar lo señalado en los artículos 162 y 163 del TUO del Código Tributario(5). De los artículos citados se puede clasificar a las solicitudes no contenciosas en dos tipos, i) aquellas que se encuentran vinculadas a la determinación de la obligación tributaria(6) y ii) las que no se encuentran vinculadas a la determinación de la obligación tributaria. 

En el caso de las solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la deuda, estas se rigen por el TUO del Código Tributario, debiendo ser resueltas y notificadas en un plazo no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, siempre que se requiriese de pronunciamiento expreso de la Administración Tributaria. Asimismo, la norma determina que en caso de que el contribuyente considere que la resolución originada por este tipo de solicitudes afecta sus derechos, podrá presentar apelación ante el Tribunal Fiscal, como última instancia administrativa, con excepción de las que resuelvan las solicitudes de devolución, las cuales son reclamables. Dentro de este grupo se puede citar como ejemplo a las resoluciones que resuelven las solicitudes de devolución de pagos indebidos o en exceso o saldos a favor del exportador, de compensación, de prescripción, de reconocimiento de una inafectación o exoneración, etc. 

En cambio, en el caso de las solicitudes no contenciosas no vinculadas a la determinación de la deuda, estas se regirán por la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo en aquellos aspectos regulados expresamente en el TUO del Código Tributario; de igual forma, sucederá con las impugnaciones presentadas contra los actos administrativos que resuelven estas solicitudes. Por tanto en estas situaciones, cuando el resultado sea adverso y el contribuyente cuente con nueva prueba, puede optar por interponer un recurso de reconsideración. Tal es el caso de las resoluciones que resuelven solicitudes de liberación de fondos, solicitudes de fraccionamiento, solicitudes de inscripción de empresas que realizan trabajos de impresión, entre otras.

Como se puede observar, en materia tributaria, no existe una lista de los casos en los cuales se debe aplicar la Ley de Procedimiento Administrativo General y, en consecuencia, se pueda interponer recurso de reconsideración; solo existen pautas que deben considerarse al momento de determinar en qué situación nos encontramos y qué normas deben aplicarse. En ese sentido, deben considerarse los distintos pronunciamientos emitidos por el Tribunal Fiscal, como por ejemplo, la Resolución N° 677-3-2000, de fecha 17/11/2000, en la cual resolvió que la inscripción en el Registro de Entidades Perceptoras de Donaciones no es un acto administrativo que tenga relación directa con la determinación de la obligación tributaria de quien solicita su ingreso a dicho registro, pues no afecta su situación tributaria como contribuyente; en tal sentido, la resolución de impugnaciones contra los actos administrativos que deniegan la inscripción en el Registro de Entidades Perceptoras de Donaciones no es de competencia del Tribunal Fiscal. 

Así, también tenemos la Resolución N° 1826-8-2014, de fecha 7 de febrero de 2014, en la cual “según el criterio adoptado por este Tribunal en las Resoluciones N°s 280-1-97 y 7087-5-2011, entre otras, conforme con lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 101 del citado código, esta instancia carece de competencia para pronunciarse sobre las resoluciones referidas al otorgamiento del aplazamiento y/o fraccionamiento previsto por el segundo párrafo del artículo 36 de dicho código, toda vez que al resolver solicitudes no contenciosas que no se encuentran vinculadas con la determinación de la obligación tributaria, según el artículo 162 del mencionado código, deben tramitarse al amparo de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444” y la Resolución N° 6560-4-2013 de fecha 19 de abril de 2013 la cual señala, “que en tal sentido el cuestionamiento del ingreso como recaudación de los fondos de su cuenta de detracciones, así como su solicitud de restitución, en aplicación del criterio antes citado, corresponden ser tramitados de acuerdo con las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, por lo que al no ser competencia de este Tribunal emitir pronunciamiento sobre ello, corresponde inhibirse del conocimiento de la queja en tal extremo”.

CASO PRACTICO

La empresa Otorongo S.A.C. ha presentado una solicitud de libre disposición de los montos depositados en la cuenta de detracciones al amparo del Decreto Legislativo N° 940 y normas modificatorias. Luego de unos días, la Sunat emite la resolución correspondiente, en la cual desestima su solicitud. Nos consulta si se podría interponer un recurso de reconsideración. 

Solución: 

El artículo 163 del Código Tributario establece que las resoluciones que resuelven las solicitudes a que se refiere el primer párrafo del artículo 162 serán apelables ante el Tribunal Fiscal, mientras que las que resuelvan solicitudes no contenciosas no vinculadas a la determinación de la obligación tributaria, podrán ser impugnadas mediante los recursos regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ahora bien, para saber cuál de los dos supuestos debe aplicarse, es necesario determinar si la solicitud presentada se encuentra vinculada o no a la determinación de la obligación tributaria. 

En ese sentido, se puede observar que a través de la solicitud presentada se está requiriendo la libre disposición de los montos depositados en la cuenta de detracciones del Banco de la Nación por aplicación del Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Gobierno central, y no se encuentra vinculada a la determinación de obligaciones tributarias, razón por la cual corresponde que sea tramitada de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444. Este criterio también es compartido por el Tribunal Fiscal en diversas resoluciones, entre las que se puede citar la Resolución N° 2968-8-2014 de fecha 5 de marzo de 2014. 

En vista de ello, el contribuyente podrá interponer un recurso de reconsideración contra la resolución que deniega su solicitud de libre disposición de los montos depositados en la cuenta de detracciones, siempre y cuando cuente con una nueva prueba que modifique la situación en la que se resolvió inicialmente el expediente.

(*) Abogada por la Universidad Nacional de Trujillo. Maestría en Tributación por la Universidad Nacional de Trujillo. Expositora de temas de Derecho Tributario en entidades de prestigio. Exfuncionaria de la Sunat. Abogada Tributaria II en el Ministerio de Economía y Finanzas. 

(1) MARTIN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Aranzadi. 2005. Navarra. pp. 309-310. 

(2) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. 2005. Lima. p. 549. 

(3) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Editorial Gaceta Jurídica. 3a edición. Lima, 2004. p. 556.

(4) En el supuesto planteado, se debe considerar el artículo 213 de la LPAG, que señala “el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter”.

(5) “Artículo 162.- TRÁMITE DE SOLICITUDES NO CONTENCIOSAS. Las solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la obligación tributaria, deberán ser resueltas y notificadas en un plazo no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles siempre que, conforme a las disposiciones pertinentes, requiriese de pronunciamiento expreso de la Administración Tributaria. Tratándose de otras solicitudes no contenciosas, estas serán resueltas según el procedimiento regulado en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sin perjuicio de lo anterior, resultan aplicables las disposiciones del Código Tributario o de otras normas tributarias en aquellos aspectos del procedimiento regulados expresamente en ellas”. “Artículo 163.- DE LA IMPUGNACIÓN. Las resoluciones que resuelven las solicitudes a que se refiere el primer párrafo del artículo anterior serán apelables ante el Tribunal Fiscal, con excepción de las que resuelvan las solicitudes de devolución, las mismas que serán reclamables. En caso de no resolverse dichas solicitudes en el plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, el deudor tributario podrá interponer recurso de reclamación dando por denegada su solicitud. Los actos de la Administración Tributaria que resuelven las solicitudes no contenciosas a que se refiere el segundo párrafo del artículo 162 podrán ser impugnados mediante los recursos regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, los mismos que se tramitarán observando lo dispuesto en la citada Ley, salvo en aquellos aspectos regulados expresamente en el presente Código”. 

(6) El Dr. Rosendo Huamaní Cueva, en Código Tributario Comentado entiende por solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la deuda “que se trata de solicitudes no contenciosas relacionadas, directa o indirectamente, a los elementos sustanciales para la determinación de la obligación tributaria o a la existencia o cuantía de tal obligación”.